给市场放权比给地方放权更重要

杨国英

　　4月8日，在海南博鳌亚洲论坛的《中国改革议程：释放新的制度红利》分论坛上，原世界银行高级副行长林毅夫在发言中强调，中国必须从计划经济转到市场经济。举例来说，中央政府收了很多税，但没有把这些税花掉，而是转到很多地方政府，靠项目转移支付。地方政府要获得转移支付就要找到项目，并获得中央政府的批准。以项目为基础的财政转移带来了很多腐败、贪污行为。

　　林毅夫此言，可谓是深刻洞悉我国经济弊端之语，亦点破未来我国经济改革之要旨。回顾我国改革开放以来的经济发展，其主导推动力来源于中央对地方的放权，而放权的主要特征就是给予地方政府对资金和土地资源配置的权力，通过地方政府之手推动我国经济增长。

　　尽管在1994年分税制改革后，中央收回了地方政府的直接收税权，但通过税收返还和转移支付、以及给予地方政府土地出让权，事实上不仅没有对地方政府收权，某种程度上可以说是在进一步放权。

　　以税收返还和转移支付为例，1994-2007年间，中央对地方税收返还和转移支付从2389亿元增加到1.8万亿元，共增长6.6倍，年均增长16.9%。而在2008年美国次贷危机之后，为减缓其对中国经济的冲击，中央对地方政府税收返还和转移支付的额度和幅度更是进一步加大：2008年中央对地方税收返还和转移支付为2.29万亿元，增幅为26.5%，此后数年的增幅都在20%左右。直到2012年，中央对地方税收返还和转移支付4.53万亿元，增幅回调至13.7%，但地方财政支出占全国财政支出的比例仍然高达85%。

　　以地方政府的土地出让权为例，虽中央政府历年均对土地出让额度进行总量控制，但通过“土地占补平衡”的形式，事实上仍给了地方政府较大的土地出让弹性空间，而土地出让权本身不仅让地方政府获得较强的融资能力，且土地出让本身亦给地方政府带来较多的财政收入。在2008年土地出让收入占地方本级财政收入的33.5%之后，2009年、2010年这一数字分别增加至43.6%和66.5%，而即使2011年启动楼市调控政策后，2011年和2012年的土地出让收入仍然占到地方本级财政收入的53%和31%。

　　不可否认，通过给予地方政府对资金和土地较大的支配权力，可激发地方政府推动经济增长的积极性，而改革开放以来，这种由地方政府主导的经济推动模式，在实践上亦已取得堪称辉煌的成绩。

　　但随着时间的推移，过多给予地方政府对经济资源的支配权，已滋生诸多弊端。其一，因转移支付具有较大的弹性空间，而中央所拨转移支付的多少，又与地方政府具体的项目挂钩，由此不仅产生大量为争取资金而仓促上马的低效率投资，且“跑部钱进”更是难以遏制；其二，占地方政府经济资源较大比重的土地出让收入，不仅造成地方政府的土地财政依赖，更导致中央的楼市调控在地方遭遇重重阻力；其三，因地方政府对经济资源的支配权力过大，在制度性监管相对缺失的局面下，权力寻租等乱象必然随之滋生，这某种程度上亦是我国近年来富贫差距日益加大的关键所在。

　　在地方政府对经济资源支配权过大而致弊端丛生的背景之下，中央有必要进一步完善对地方政府的权力监督，并加大制度性反腐力度。但与之相比，改变地方政府主导经济增长的局面，显然更有必要。不仅因为地方政府主导特征明显的投资拉动经济增长的模式，其空间已明显收窄，更因为新一轮以创新为原动力的经济增长，必须以切实转变政府职能为前提。

　　当下，给地方政府放权，以激发其推动经济增长的思维惯性必须扭转。我国市场经济的深化发展，需进一步给市场主体放权，减少行政审批，并给予不同资本主体项目审报、信贷、税收、补贴的公平环境，从而整体提升我国经济的运行效率，并以此激发我国经济的内生活力。