中国公路治理的乱象与尴尬

张敬伟

央视《经济半小时》21日披露，公路三乱已成为一些地方路政交通人员敛财的工具，全国公路去年收取罚款2700亿元。新华社昨日就此发表评论指出，莫让社会只知“罚”而不知“法”，如果继续任由这样的执法行为滋生蔓延，继续任由相关公权力无敬畏、无节制，只会让我们的社会越来越只知“罚”而不知“法”。

　　中国公路的“三乱”治理（乱收费、乱设卡、乱罚款）始于1994年，但18年的治理是越治越乱。从央视《经济半小时》拍摄的镜头观之，不仅公安、运管、路政、超限站、城管、林业、卫生、煤炭、盐业等部门都在“三乱”治理中牟利，而且还形成了复杂的“乱中取利”复杂网络。一些社会闲杂人等，也聚集寄生，在此网络外缘，充当收费中介牟利。新华社的评价一针见血，中国公路治理呈现出来的是乱象纷纭，造成这一尴尬的主因是公权力滥权施法，以罚代法，将公共权力异化为私欲攫利的手段。

　　中国公路运输网络四通八达，而且已经形成高速公路、国道、省道、市县一级和遍及乡村的其他等级公路。公路立体化、层次化，不管是收费还是免费，目的只有一个，畅通。公路畅通才能形成全国统一的大市场，人流、物流和百业兴旺的局面才能形成。而这，才符合公路的公共属性。

　　当然，有关职能部门的管理是必要的，譬如设置监管卡口，譬如收费，譬如对违规超载车辆予以罚款。但是公共管理，不能僭越法治，更不能逾越法治程序。以罚代法，以罚代管，显然是管理的异化，是人治对法治的颠覆。如果仅仅是人治的戾气之罚，严苛之恶有时也会收获一定的善果，譬如棒喝货车超载超限。但是，这种混淆罚与法的人治，充溢了太多为私欲计的创收目的，客观上形成了罚款超载、再罚款再超载的公路治理怪圈。

　　沦陷在这个怪圈里的，不仅是失去法治底线的权力，还有不顾一切超载超限的货车，更有损害严重的公路。而这些，还只是失范逻辑的表象，更大的尴尬在于，公路治理乱象推升了物流成本，从而滋扰了市场秩序，物流成本的上升直接引发了商品价格的高企，公路治理乱象的成本最终由市场末端的公众来承担。公路罚与法失序的乱象一天不除，公众就不得不为公路违规治理的非法成本埋单。据统计，发达国家市场销售商品中运输成本只占8%，而中国要达到18%至20%，这意味着中国商品价格中有10%-12%，流进了公共监管者的小金库或管理者个人的腰包。

　　因此，在公路乱象的罚与法怪圈里，各方已经形成了默契的游戏规则。公路公安等监管各方，乐得乱中牟利；看似利益受损的物流企业和车主，虽然被层层盘剥，但其可以通过超限超载来降低物流费用，同时通过提高市场末端商品价格来转嫁被罚的物流成本；而由之而生的第三方食利者，则成为监管者和车主的中介说客，从乱罚款中分得一杯羹。

　　去年公路收取罚款2700亿，这是见诸统计数字的。流入监管者腰包的部分和被非法中介蚕食的呢？没有正解。令人疑惑的是，那2700亿元罚款，罚的是否符合程序，是否经得起执法检查也值得推敲。更要者，这2700亿元罚款，是全部上缴国库还是被层层截留，也是一个晦暗不明的“葫芦提”。就民生体验而言，2700亿元可谓天文数字，几乎可以修建两条京沪高铁，占比全国一年财政收入的2.7%。这部分罚款即使全部入了国库，纳入财政大摊子，也是劫民财聚国富，背离了公共财政惠民的基本原则。

　　中国公路治理乱象的尴尬表明，公路“三乱”的根子不在路也不在车而在于官。当官员把管理当成敛财的工具时，公共管理就脱了法治的轨道，从而造成了乱罚款的现象。因此，公路治理当以治官为要，对那些靠着公路发财的官们，一个个给法治了，才能消弭公路治理乱象。没有了乱罚款的负担，物流成本也就降了下来，公众也就不再承受商品价格高企之苦。