城市政府要习惯承担城市化成本

叶檀

　　18大提出中国现代化的抓手之一是城市化。

　　已经习惯享受城市化过程中红利的城市政府，现在需要适应新角色，作为负责任的政府，承担城市化过程中的成本，实现社会福利均等化。

　　城市化有数种模式，中国实行怎么样的城市化？是巴西式以贫民窟在特大城市无限度扩张的城市化，还是中国台湾地区式的贫富相对均衡的城市化？城市化的健康有序，是中国摆脱中等收入陷阱、实现全民小康的关键议题之一。其中最值得关注的是，进入城市的低收入群体的原始积累与就业能力格外重要。

　　由于缺乏资本收益与技术专能，农民很难进行有效的原始积累。在三亩地里务农不可能致富，通过实业、接受高等教育获得高收入是少数群体，尚未成为主流的原始积累方式。中国的原始积累主要靠城市化过程中的土地增值，因此土地增值收益的分配一直是各方关注的焦点，也是社会争议的焦点。有关方面显然关注到这一点，因此18大报告承诺让农民得到更多的土地增值收益，“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”，也就是说，让农民分享更多的土地增值收益。

　　从提高土地征地价格开始，城市化成本上升。

　　以前城市化成本极低，主要方法是低价征地、把非户籍人士排除在本地保障体系之外、大量廉价劳动力在超过工作年龄后回到农村养老三大办法，这三大办法构成体制性的利益剥夺，向城市输送源源不断的廉价劳动力，刚好能够满足世界车间所需。不难理解，为何我国的城市化过程伴随着城乡收入差别的扩大，同时伴随着社会保障体系的不均衡。

　　以土地征收为例，以往中国农村许多地方征一亩地仅补偿给农民3-5万元，现在提升到每亩在15万元左右，土地转性拍卖后，从耕地、工业用地最后到住宅用地，每亩收益高达到几百万元，成为地方政府主税收之外最大宗的收入来源。不能以大城市北京、上海等地的近郊农民通过拆迁获得巨额补偿来说事，大城市的高补偿是特例，在绝大多数的中小城市，拆迁补偿依然较低。

　　实现有序进城、实现基本社会保障均等化，农民进城成本有多高？根据中央农村工作领导小组陈锡文的调研测算，北京市最近对50个城乡结合部的村庄改造，两三万农民要变成市民，政府平均每人要投入100万元，也就是需要2到3亿元的支出。中小城市以一个农民进城成本在10万左右，若未来十年2亿农民进城计，需要支付的成本是20万亿元。另外，按照扶风等地的做法，以一个农民进城补助2万元的最低标准计，需要的成本仍然高达4万亿。城市化创造的价值也许远远超出支付的成本，但成本支付是刚性的，财富创造是不明确的。

　　城市政府现在已经感受到巨大的压力，首先是社会保障压力，其次是社会资源争夺战。连上海等大城市的社保金缺口都存在巨大缺口，九三学社上海市委曾有一份调研：截至2010年8月，占上海市退休人员89.12%的302万企业退休人员，养老金已经低于全国社会保障的平均水平。广州企业平均养老金2008年为1547元/月，比上海高46元，2009年三次调整后，广州企业平均养老金达2057元/月，比上海高386元，上海只能“咬牙往上涨”。今年10月，人社部社会保障研究所所长何平做客人民网表示，现在养老保险积累接近三万亿。在有些老工业化城市，西部地区，确实有收不抵支的市县，还要地方财政和中央财政给予补助，每年需要两千个亿，而这部分支出并不全部体现在地方财政收支表中。社会资源争夺战集中体现在户籍与非户籍人士在子女入学、异地高考等方面白热化的争议。

　　为了填补缺口，各地通常都将土地增值收益提前纳入财政盘子，同时以工业企业的正常利税与农业收入产出相比较，得出当地经济发展的乐观数据。这样的乐观稍显心虚，土地增值收没有绝对的保障，而工业企业的利润视企业的情况而定，我国目前进入城市的农民朋友没有经历过专业技术培训，很难大力提升城市新兴产业与高端服务业，专业培训是企业、政府所必须支出的成本。

　　城市化过程有两条路，一种是放慢步伐、积极寻求双赢之路，一种是突飞猛进、以压低所有的要素价格为代价的大举扩张之路。

　　如果只着眼于短期的成本收益，如果把地方政府视作一家经济主体，就会走入歧途。压低土地征收价格、抬高土地收益、剥夺农民权益将成为常态，这都是一家企业常用的提高赢利的办法。这样的城市化很漂亮，地方政府拥有最大部分的城市化收益，可以把城市建得美仑美奂，在小县城建设大白宫。但是，单赢模式的终点是双输，回不到农村的新一代农民工，在家乡受不到良好教育的老人，被城市化过程中的不安全所苦的市民，都将成为未来发展过程中的定时炸弹。

　　放慢步伐，让农民获得土地收益成为有产者，让他们以有产者有恒心、有责任感的态度进入城市，将原始积累中的一部分作为教育券而不是现金支付，迫使农民工进入自己认可的学校、接受专业技术培训，通过农民工朋友的五年纳税证明获得长期居民权力，通过全国统一的社保让农民工或者异地人士将本地的社保转入居民城市，享受基本的社会保障。这样的城市化未必漂亮——地方政府没钱修“白宫”，也未必迅捷——因为谈判博弈的过程将比以往漫长，但这样的城市化，是扎实、安全、真正拉动内需的。

　　中国需要后一种城市化，需要长期、可靠的城市化，需要养活减少贫富差距的城市化。